我国公布343个水质需改善控制单元信息 实施水质改善清单式管理
2016-07-18
为贯彻落实《水污染防治行动计划》有关要求，强化水环境质量目标管理，环境保护部近日公布了“十三五”期间全国343个水质需改善国控单元信息，涉及29个(省、市)，197个地级及以上城市，956个县(区、市)。
《水污染防治行动计划》提出，到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制，近岸海域环境质量稳中趋好，京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转。
为分解落实《水污染防治行动计划》水质目标，环境保护部建立了流域-水生态控制区-水环境控制单元三级水生态环境分区管理体系，逐一明确了1784个控制单元的地理范围和1940个考核断面的水环境目标，其中确定有343个水质需改善的控制单元。这些控制单元中，根据《水污染防治行动计划》水质目标，167个劣Ⅴ类控制单元将全部消除，49个控制单元要求改善到Ⅳ类水体，124个控制单元要求改善到Ⅲ类水体。对其他已达到水质目标的控制单元，水质不能恶化、不能降类。
所涉及的29个(省、市)均已签订了《水污染防治目标责任书》。根据《水污染防治目标责任书》要求，2016年要求改善的控制单元有33个，2017年要求改善的控制单元有45个，2018年要求改善的控制单元有59个，2019年要求改善的控制单元有75个，2020年要求改善的控制单元有131个。
下一步，环境保护部将督促“十三五”期间水质需改善控制单元涉及的有关地方政府抓紧制定达标方案，将治污任务逐一落实到汇水范围内的排污单位，明确防治措施及达标时限，加大水污染管控工作力度，确保水质按期达到目标要求。
中国环境报记者就此采访了环境保护部环境规划院水环境部主任王东。
中国环境报：什么叫控制单元?“十三五”期间水质需改善控制单元信息清单是我国第一次出台这样的清单吗?
王东：控制单元是综合考虑水体、汇水范围内和控制断面三要素而划定的空间管理单元，其划分的目的为实现水环境精细化管理提供技术支撑。在控制单元划定过程中应优先考虑水系的完整性以便于建立污染源排放与水体水质的输入响应关系;为进一步明确地方政府的责任，在操作层面需重点考虑汇水范围与行政区边界的整合。
我国控制单元划分工作从“九五”时期开始，经过十多年的探索和完善，在水环境管理工作中开始逐步发挥作用。类比水资源分区、生态功能区划等分区体系的成型，可以看出一套成熟的分区体系必然经历提出、建立、磨合、调整、完善的过程，才能真正为管理所用。
本次环境保护部发布的“十三五”期间水质需改善控制单元信息清单以控制单元为载体，明确提出控制断面的水质改善要求和任务完成时限，是落实“水十条”的重要举措。
中国环境报：与过去我国一直实施的以排污浓度控制为主的水环境管理政策相比，这份清单以控制单元为管理单元，这一变化有何意义?
王东：经过多年努力，我国无论是工业企业治理水平还是城镇污水处理设施建设水平均有了极大提升，全国水环境质量也在不断改善。环境状况公报显示，“2001—2015年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河总体水质明显好转，Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例上升30个百分点以上，劣Ⅴ类水质断面比例下降20个百分点以上。”
以改善水环境质量为核心是“水十条”的总体要求，改善水环境质量是我国未来水环境管理工作的重中之重。改善质量是根本目标，控源是重要手段，目标是单一的，手段则可以多样。
这份控制单元清单的出台，突出了质量改善的核心地位，明确了抓“好水”、“坏水”两头工作思路，也为实现水环境精细化管理提供了具体路径。
中国环境报：如何做到控制断面的监测结果能科学体现整个控制单元的水质变化?
王东：控制断面的水质监测结果本身能够客观反映水体水质变化的趋势，但目前缺乏与之匹配的管理措施。比如，某一水体水质突然恶化，原因是什么，是排污量突然增加还是天然径流突然减少?应采取那些针对性措施确保水质好转?回答这些问题需要全面了解控制单元的污染源信息、企业排污的动态情况、河流径流的变化情况等诸多信息，制定完善的解决方案。
“水十条”要求“未达到水质目标要求的地区要制定达标方案，将治污任务逐一落实到汇水范围内的排污单位”。在达标方案中应突出反映水体在不同时段的差异化的排污要求。比如，在枯水期水环境容量较小，是否能够采取重点排污企业的限产限排措施以减少对水体的影响，是否可协调上游水库(如果有的话)增加下泄流量，这些都是精细化管理的具体体现。目前，浙江省实行刷卡排污，以月为单位，对重点企业废水、污染物排放设定上限值，是对如何实现精细化管理的有益探索。
中国环境报：控制单元中除了七大流域外，基于什么考虑也选取了一些地方重要河流?对地方政府提出了哪些治理要求和责任?
王东：这次控制单元划分覆盖全国，以乡镇为小行政单位，总数为1784个。站在全国的角度，根据水体的使用功能及重要程度，综合考虑水质现状以及“十三五”期间能够采取措施对水质改善的支撑程度等，确定需重点改善的水体清单以及水质目标要求。地方人民政府对本行政区域的环境质量负责，需要根据已经确定的水质目标，进行达标方案的系统设计，并开展相应的治理工作。
中国环境报：清单中对各类水体的治理达标年限要求不同，有何依据?对于主要超标因子，考核权重是否较大?
王东：水质改善控制单元信息清单中确定的达标年限，是根据水体的重要性和敏感性以及实现达标的难易程度，并经过和地方充分沟通确定的。有些控制单元断面的目标仍为阶段性目标，而非最终的使用功能需求，也是基于目前的技术水平和经济可承受能力的考虑。目前我们初步确定500多个优先控制单元作为“十三五”水环境保护工作的重点，其中既包括差水的治理，也包括好水的保护。
我们根据地表水环境质量标准进行水体水质评价考核，要求所有指标都达标。就全国而言，当前需要重点关注氨氮、化学需氧量、总磷这3项指标。若是这3项指标能够达标，全国的水环境质量将会有显著提升。对各地而言，应根据水质状况确定治理的重点指标和重点任务。
中国环境报：对于清单中提出了水环境改善目标如何考核?怎样体现这份清单的约束力?
王东：国家出台这个清单，地方也承诺达标，那就必须执行，充分体现其约束性。控制单元清单公布，首先是让公众知道政府要做什么，信息公开是公众参与的基础，其次是要让公众实质性参与环境质量改善进程。
环境保护部水环境管理司正在制定水环境质量管理考核实施细则，以明确考核的具体要求。考核的基础是数据的准确性，需要对1940个国控断面水质监测数据开展原始档案资料核查及年度对比分析，严厉打击数据造假行为。根据考核断面水质分析的基础上，对水质严重恶化或恶化断面较多的省份进行预警;对工作进展缓慢、难以按期达标的地区，可采取会商、约谈、督办等方式，督促其加快落实任务措施、改善水环境质量。对水质不达标区域实施挂牌督办，必要时可采取区域限批等措施。
《水污染防治行动计划》提出，到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制，近岸海域环境质量稳中趋好，京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转。
为分解落实《水污染防治行动计划》水质目标，环境保护部建立了流域-水生态控制区-水环境控制单元三级水生态环境分区管理体系，逐一明确了1784个控制单元的地理范围和1940个考核断面的水环境目标，其中确定有343个水质需改善的控制单元。这些控制单元中，根据《水污染防治行动计划》水质目标，167个劣Ⅴ类控制单元将全部消除，49个控制单元要求改善到Ⅳ类水体，124个控制单元要求改善到Ⅲ类水体。对其他已达到水质目标的控制单元，水质不能恶化、不能降类。
所涉及的29个(省、市)均已签订了《水污染防治目标责任书》。根据《水污染防治目标责任书》要求，2016年要求改善的控制单元有33个，2017年要求改善的控制单元有45个，2018年要求改善的控制单元有59个，2019年要求改善的控制单元有75个，2020年要求改善的控制单元有131个。
下一步，环境保护部将督促“十三五”期间水质需改善控制单元涉及的有关地方政府抓紧制定达标方案，将治污任务逐一落实到汇水范围内的排污单位，明确防治措施及达标时限，加大水污染管控工作力度，确保水质按期达到目标要求。
中国环境报记者就此采访了环境保护部环境规划院水环境部主任王东。
中国环境报：什么叫控制单元?“十三五”期间水质需改善控制单元信息清单是我国第一次出台这样的清单吗?
王东：控制单元是综合考虑水体、汇水范围内和控制断面三要素而划定的空间管理单元，其划分的目的为实现水环境精细化管理提供技术支撑。在控制单元划定过程中应优先考虑水系的完整性以便于建立污染源排放与水体水质的输入响应关系;为进一步明确地方政府的责任，在操作层面需重点考虑汇水范围与行政区边界的整合。
我国控制单元划分工作从“九五”时期开始，经过十多年的探索和完善，在水环境管理工作中开始逐步发挥作用。类比水资源分区、生态功能区划等分区体系的成型，可以看出一套成熟的分区体系必然经历提出、建立、磨合、调整、完善的过程，才能真正为管理所用。
本次环境保护部发布的“十三五”期间水质需改善控制单元信息清单以控制单元为载体，明确提出控制断面的水质改善要求和任务完成时限，是落实“水十条”的重要举措。
中国环境报：与过去我国一直实施的以排污浓度控制为主的水环境管理政策相比，这份清单以控制单元为管理单元，这一变化有何意义?
王东：经过多年努力，我国无论是工业企业治理水平还是城镇污水处理设施建设水平均有了极大提升，全国水环境质量也在不断改善。环境状况公报显示，“2001—2015年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河总体水质明显好转，Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例上升30个百分点以上，劣Ⅴ类水质断面比例下降20个百分点以上。”
以改善水环境质量为核心是“水十条”的总体要求，改善水环境质量是我国未来水环境管理工作的重中之重。改善质量是根本目标，控源是重要手段，目标是单一的，手段则可以多样。
这份控制单元清单的出台，突出了质量改善的核心地位，明确了抓“好水”、“坏水”两头工作思路，也为实现水环境精细化管理提供了具体路径。
中国环境报：如何做到控制断面的监测结果能科学体现整个控制单元的水质变化?
王东：控制断面的水质监测结果本身能够客观反映水体水质变化的趋势，但目前缺乏与之匹配的管理措施。比如，某一水体水质突然恶化，原因是什么，是排污量突然增加还是天然径流突然减少?应采取那些针对性措施确保水质好转?回答这些问题需要全面了解控制单元的污染源信息、企业排污的动态情况、河流径流的变化情况等诸多信息，制定完善的解决方案。
“水十条”要求“未达到水质目标要求的地区要制定达标方案，将治污任务逐一落实到汇水范围内的排污单位”。在达标方案中应突出反映水体在不同时段的差异化的排污要求。比如，在枯水期水环境容量较小，是否能够采取重点排污企业的限产限排措施以减少对水体的影响，是否可协调上游水库(如果有的话)增加下泄流量，这些都是精细化管理的具体体现。目前，浙江省实行刷卡排污，以月为单位，对重点企业废水、污染物排放设定上限值，是对如何实现精细化管理的有益探索。
中国环境报：控制单元中除了七大流域外，基于什么考虑也选取了一些地方重要河流?对地方政府提出了哪些治理要求和责任?
王东：这次控制单元划分覆盖全国，以乡镇为小行政单位，总数为1784个。站在全国的角度，根据水体的使用功能及重要程度，综合考虑水质现状以及“十三五”期间能够采取措施对水质改善的支撑程度等，确定需重点改善的水体清单以及水质目标要求。地方人民政府对本行政区域的环境质量负责，需要根据已经确定的水质目标，进行达标方案的系统设计，并开展相应的治理工作。
中国环境报：清单中对各类水体的治理达标年限要求不同，有何依据?对于主要超标因子，考核权重是否较大?
王东：水质改善控制单元信息清单中确定的达标年限，是根据水体的重要性和敏感性以及实现达标的难易程度，并经过和地方充分沟通确定的。有些控制单元断面的目标仍为阶段性目标，而非最终的使用功能需求，也是基于目前的技术水平和经济可承受能力的考虑。目前我们初步确定500多个优先控制单元作为“十三五”水环境保护工作的重点，其中既包括差水的治理，也包括好水的保护。
我们根据地表水环境质量标准进行水体水质评价考核，要求所有指标都达标。就全国而言，当前需要重点关注氨氮、化学需氧量、总磷这3项指标。若是这3项指标能够达标，全国的水环境质量将会有显著提升。对各地而言，应根据水质状况确定治理的重点指标和重点任务。
中国环境报：对于清单中提出了水环境改善目标如何考核?怎样体现这份清单的约束力?
王东：国家出台这个清单，地方也承诺达标，那就必须执行，充分体现其约束性。控制单元清单公布，首先是让公众知道政府要做什么，信息公开是公众参与的基础，其次是要让公众实质性参与环境质量改善进程。
环境保护部水环境管理司正在制定水环境质量管理考核实施细则，以明确考核的具体要求。考核的基础是数据的准确性，需要对1940个国控断面水质监测数据开展原始档案资料核查及年度对比分析，严厉打击数据造假行为。根据考核断面水质分析的基础上，对水质严重恶化或恶化断面较多的省份进行预警;对工作进展缓慢、难以按期达标的地区，可采取会商、约谈、督办等方式，督促其加快落实任务措施、改善水环境质量。对水质不达标区域实施挂牌督办，必要时可采取区域限批等措施。
